Rahmenvereinbarung für IT-Leistungen: Abrufe, Höchstmenge, Laufzeit
Die Bedingungen stehen einmal fest, die Aufträge folgen später. Wo genau die Grenze dieser Konstruktion liegt, ist die Frage, an der die meisten Verfahren hängen.
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Der bequeme Rahmen wird zum offenen Ende
Rahmenvereinbarungen sind beliebt, weil sie ein reales Problem lösen: Der Bedarf an IT-Leistungen entsteht laufend, aber ein Vergabeverfahren dauert Wochen. Wer einmal ausschreibt und danach abruft, bekommt Handlungsfähigkeit. Genau diese Bequemlichkeit führt aber dazu, dass die Konstruktion überdehnt wird, indem mehr Leistungen und größere Mengen darüber laufen, als bei der Ausschreibung vorgesehen waren.
Die Grenze liegt beim angegebenen Volumen, und sie ist schärfer, als der Wortlaut der deutschen Norm vermuten lässt. § 21 Absatz 1 Satz 2 VgV verlangt, das in Aussicht genommene Auftragsvolumen so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben, sagt aber ausdrücklich, dass es nicht abschließend festgelegt werden muss. Der Europäische Gerichtshof hat dagegen mit Urteil vom 17. Juni 2021 in der Rechtssache C-23/20 entschieden, dass neben der geschätzten Menge oder dem geschätzten Wert auch eine Höchstmenge oder ein Höchstwert anzugeben ist und dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, sobald diese Höchstmenge erreicht ist.
Der zweite typische Fehler betrifft den Weg zum Einzelauftrag. Bei einer Rahmenvereinbarung mit mehreren Unternehmen muss vorher feststehen, wie beauftragt wird, und diese Festlegung lässt sich später nicht nachholen. Wer das offen lässt, entscheidet später von Fall zu Fall, und jede dieser Entscheidungen ist angreifbar, weil sie den Wettbewerb zwischen den Vertragspartnern beeinflusst.
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Die Bestandteile einer Rahmenvereinbarung
Die Kette liest sich von links nach rechts wie der Lebenslauf der Vereinbarung: Was wird vereinbart, wie weit reicht es, wie lange gilt es, wie kommt der Einzelauftrag zustande, und wann ist Schluss. Jedes Glied hat eine eigene Fehlerquelle.
Der Aufbau
Rahmenvereinbarung[Gegenstand · Bedingungen · geschätztes Volumen] → Obergrenze[Höchstmenge oder Höchstwert] → Laufzeit[VgV höchstens vier Jahre, SektVO bis acht Jahre] → Abruf ohne erneutes Verfahren[alle Bedingungen und objektive Auswahlkriterien festgelegt] → Abruf mit erneutem Verfahren[Miniwettbewerb zwischen den Parteien] → Ausschöpfung[Ende der Deckungswirkung] - 01 Was vereinbart wird, bevor es einen Auftrag gibt
Rahmenvereinbarung[Gegenstand · Bedingungen · geschätztes Volumen]Die Rahmenvereinbarung legt die Bedingungen fest, unter denen später beauftragt wird, insbesondere Preise und in Aussicht genommene Mengen. Nach § 21 Absatz 1 Satz 2 VgV ist das in Aussicht genommene Auftragsvolumen so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben, muss aber nach dem Wortlaut nicht abschließend festgelegt werden. Genau diese Formulierung verleitet dazu, es bei einer groben Schätzung zu belassen. Der Gegenstand sollte dagegen eng gefasst sein: Eine Rahmenvereinbarung über IT-Dienstleistungen ohne nähere Bestimmung deckt am Ende weniger ab, als der Titel vermuten lässt, weil jeder Abruf zum Gegenstand passen muss.
- 02 Die Grenze, an der die Deckungswirkung endet
Obergrenze[Höchstmenge oder Höchstwert]Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 17. Juni 2021 in der Rechtssache C-23/20 entschieden, dass bei der Vergabe einer Rahmenvereinbarung neben der geschätzten Menge oder dem geschätzten Wert auch eine Höchstmenge oder ein Höchstwert anzugeben ist, und dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, sobald diese Höchstmenge erreicht ist. Weitere Einzelabrufe sind dann nicht mehr gedeckt. Der deutsche Normtext verlangt diese Angabe nicht ausdrücklich, weshalb Normtext und Rechtsprechung hier in einem Spannungsverhältnis stehen. Praktisch heißt das: Die Obergrenze anzugeben, kostet nichts und beseitigt das Risiko, sie wegzulassen dagegen nicht.
- 03 Wie lange die Vereinbarung gelten darf
Laufzeit[VgV höchstens vier Jahre, SektVO bis acht Jahre]Die Laufzeit einer Rahmenvereinbarung nach der VgV darf höchstens vier Jahre betragen, es sei denn, es liegt ein im Gegenstand der Rahmenvereinbarung begründeter Sonderfall vor. Für Sektorenauftraggeber gilt nach § 19 Absatz 3 SektVO eine Höchstlaufzeit von acht Jahren, ebenfalls mit Ausnahme angemessen begründeter Sonderfälle. Die Ausnahme ist eng: Sie muss im Gegenstand liegen, also etwa in einer Investition, die sich über einen längeren Zeitraum amortisiert, nicht in dem Wunsch, seltener auszuschreiben. Beachte außerdem, dass Einzelaufträge über das Ende der Laufzeit hinauswirken können, während der Abruf selbst innerhalb der Laufzeit erfolgen muss.
- 04 Der direkte Weg zum Einzelauftrag
Abruf ohne erneutes Verfahren[alle Bedingungen und objektive Auswahlkriterien festgelegt]Bei einer Rahmenvereinbarung mit mehreren Unternehmen ist der Abruf ohne erneutes Vergabeverfahren nach § 21 Absatz 4 Nummer 1 VgV zulässig, wenn alle Bedingungen und die objektiven Kriterien für die Auswahl des Auftragnehmers festgelegt sind. Das ist der schnellste Weg und derjenige mit der größten Vorarbeit, weil die Auswahlregel im Vorhinein so eindeutig sein muss, dass sie ohne Ermessen funktioniert. Zulässig ist nach Nummer 2 auch ein gemischtes Modell, bei dem teils ohne und teils mit erneutem Vergabeverfahren beauftragt wird, wenn diese Möglichkeit vorher festgelegt wurde.
- 05 Der Wettbewerb innerhalb des Rahmens
Abruf mit erneutem Verfahren[Miniwettbewerb zwischen den Parteien]Sind nicht alle Bedingungen festgelegt, erfolgt die Vergabe der Einzelaufträge nach § 21 Absatz 4 Nummer 3 VgV mittels eines erneuten Vergabeverfahrens zwischen den Parteien der Rahmenvereinbarung. Für IT-Leistungen ist das häufig der ehrlichere Weg, weil sich Aufwand und Zuschnitt eines Einzelvorhabens selten vorab bestimmen lassen. Wichtig ist die Grenze: Wesentliche Änderungen an den Bedingungen der Rahmenvereinbarung sind unzulässig, der Miniwettbewerb darf also präzisieren und nicht umschreiben.
- 06 Was passiert, wenn die Menge erreicht ist
Ausschöpfung[Ende der Deckungswirkung]Nach der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs verliert die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung, sobald die angegebene Höchstmenge erreicht ist, und weitere Einzelabrufe sind nicht mehr gedeckt. Wie deutsche Vergabekammern und Gerichte die Rechtsfolge eines trotzdem erteilten Abrufs im Einzelnen behandeln, ist eine offene Streitfrage, die du nicht als geklärt darstellen solltest. Für die Praxis ist das ohne Belang, weil die Konsequenz in beiden Lesarten dieselbe ist: Ab der Grenze brauchst du eine neue Grundlage, also ein neues Verfahren.
Wenn es nicht funktioniert
Das siehst du
Die Bekanntmachung nennt nur ein geschätztes Volumen, und ein Bieter rügt die fehlende Obergrenze.
Warum
Der Wortlaut des § 21 Absatz 1 Satz 2 VgV verlangt nur, das in Aussicht genommene Volumen so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben, und stellt ausdrücklich klar, dass es nicht abschließend festgelegt werden muss. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geht weiter und verlangt zusätzlich eine Höchstmenge oder einen Höchstwert.
Was hilft
Gib beides an: die geschätzte Menge oder den geschätzten Wert als Planungsgröße und eine Höchstmenge oder einen Höchstwert als Obergrenze. Setz die Obergrenze mit einem realistischen Aufschlag über die Schätzung, damit übliche Schwankungen abgedeckt sind, und rechne sie in die Schätzung des Auftragswerts ein.
Das siehst du
Aus einer Rahmenvereinbarung mit mehreren Auftragnehmern wird immer derselbe beauftragt.
Warum
Der Abrufweg wurde nicht vorab festgelegt, oder es fehlen objektive Kriterien für die Auswahl des Auftragnehmers. Ohne diese Kriterien ist der Abruf ohne erneutes Vergabeverfahren nach § 21 Absatz 4 Nummer 1 VgV nicht zulässig, und die Auswahl wird zur Ermessensentscheidung ohne Grundlage.
Was hilft
Leg eine Auswahlregel fest, die ohne Ermessen funktioniert, etwa eine Reihenfolge nach dem Wertungsergebnis mit Nachrückregel, oder wechsle zum erneuten Vergabeverfahren zwischen den Parteien nach Nummer 3. Beides ist zulässig, die Mischung aus fehlender Regel und freier Auswahl ist es nicht.
Das siehst du
Über die Rahmenvereinbarung sollen Leistungen abgerufen werden, die im ursprünglichen Verfahren nicht vorkamen.
Warum
Der Gegenstand der Rahmenvereinbarung wurde eng beschrieben, der Bedarf hat sich verändert. Wesentliche Änderungen an den Bedingungen sind bei der Einzelauftragsvergabe unzulässig, und ein Abruf, der außerhalb des Gegenstands liegt, ist keine Änderung, sondern ein neuer Auftrag ohne Verfahren.
Was hilft
Prüf den Abruf gegen den bekannt gemachten Gegenstand, nicht gegen den Titel der Vereinbarung. Passt er nicht, führt der Weg über ein eigenes Verfahren. Für die Zukunft hilft ein Gegenstand, der die absehbaren Leistungsarten benennt, ohne ins Uferlose zu gehen.
Das siehst du
Der Auftragswert wurde je Abruf betrachtet, deshalb wurde unterhalb der Schwellenwerte vergeben.
Warum
Bei Rahmenvereinbarungen und dynamischen Beschaffungssystemen ist nach § 3 Absatz 4 VgV der geschätzte Gesamtwert aller Einzelaufträge während der gesamten Laufzeit zugrunde zu legen. Der Wert eines einzelnen Abrufs ist ohne Bedeutung für die Frage, welches Regime gilt.
Was hilft
Rechne Menge mal Preis über die volle Laufzeit einschließlich der Verlängerungsoptionen und prüf das Ergebnis gegen den zutreffenden Schwellenwert. Für Liefer- und Dienstleistungsaufträge der übrigen öffentlichen Auftraggeber gilt in der Periode 2026 und 2027 ein Wert von 216.000 Euro ohne Umsatzsteuer, für das Bundeskanzleramt und die Bundesministerien liegt er nach § 106 Abs. 2 Nr. 1 GWB bei 140.000 Euro ohne Umsatzsteuer.
Das siehst du
Niemand weiß, wie viel der vereinbarten Menge schon abgerufen wurde.
Warum
Die Rahmenvereinbarung liegt bei der Vergabestelle, die Abrufe erfolgen in den Fachbereichen, und es gibt keine gemeinsame Führung des Bestands. Damit fehlt genau die Zahl, die über die Deckung des nächsten Abrufs entscheidet.
Was hilft
Benenne eine Stelle, die den Abrufstand führt, und vereinbare mit den Auftragnehmern eine regelmäßige Meldung des abgerufenen Volumens. Leg eine Schwelle fest, ab der du das Nachfolgeverfahren startest, damit die Vorbereitungszeit reicht, bevor die Obergrenze erreicht ist.
Von der Rahmenvereinbarung zum Einzelauftrag
- 01 Bedingungen, geschätztes Volumen und eine Obergrenze in Form einer Höchstmenge oder eines Höchstwerts werden bekannt gemacht.
- 02 Die Rahmenvereinbarung wird geschlossen, mit einem oder mit mehreren Unternehmen und mit einer festgelegten Laufzeit.
- 03 Stehen alle Bedingungen und objektive Auswahlkriterien fest, wird ohne erneutes Vergabeverfahren abgerufen.
- 04 Stehen nicht alle Bedingungen fest, folgt ein erneutes Vergabeverfahren zwischen den Parteien der Rahmenvereinbarung.
- 05 Ein gemischtes Modell ist zulässig, wenn diese Möglichkeit vorher festgelegt wurde.
- 06 Mit dem Erreichen der angegebenen Höchstmenge endet die Deckung, weitere Abrufe brauchen eine neue Grundlage.
Sechs Festlegungen, die eine Rahmenvereinbarung tragfähig machen
Alle sechs gehören in die Bekanntmachung oder die Vergabeunterlagen, nicht in die spätere Praxis. Nachträglich lässt sich keine davon einführen, ohne die Bedingungen der Rahmenvereinbarung wesentlich zu ändern, und das ist unzulässig.
Höchstmenge oder Höchstwert angeben
Neben der geschätzten Menge oder dem geschätzten Wert gehört eine Obergrenze in die Bekanntmachung. Sie ist die Grenze, an der die Deckungswirkung endet, und sie gibt den Bietern zugleich die Grundlage für ihre Kalkulation.
Den Abrufweg vorab festlegen
Bei mehreren Unternehmen bestimmst du vorher, ob ohne erneutes Vergabeverfahren, teils ohne und teils mit erneutem Verfahren oder mittels erneuten Vergabeverfahrens zwischen den Parteien beauftragt wird. Wesentliche Änderungen an den Bedingungen sind dabei unzulässig.
Objektive Auswahlkriterien benennen
Wenn ohne erneutes Vergabeverfahren abgerufen wird, müssen alle Bedingungen und die objektiven Kriterien für die Auswahl des Auftragnehmers festgelegt sein. Eine Reihenfolge nach Wertungspunkten ist möglich, eine Auswahl nach Bauchgefühl nicht.
Die Laufzeit bewusst wählen
Nach der VgV darf die Laufzeit höchstens vier Jahre betragen, es sei denn, es liegt ein im Gegenstand der Rahmenvereinbarung begründeter Sonderfall vor. Für Sektorenauftraggeber gilt nach der SektVO eine Höchstlaufzeit von acht Jahren, ebenfalls mit Ausnahme angemessen begründeter Sonderfälle.
Den Auftragswert über die gesamte Laufzeit rechnen
Maßgeblich ist nach § 3 Absatz 4 VgV der geschätzte Gesamtwert aller Einzelaufträge während der gesamten Laufzeit und nicht der Wert eines einzelnen Abrufs. Das ist der häufigste Rechenfehler bei Rahmenvereinbarungen.
Die Ausschöpfung sichtbar machen
Halte laufend fest, wie viel der angegebenen Menge bereits abgerufen ist, und lege fest, wer diesen Stand pflegt. Ohne diese Zahl merkt niemand, wann die Grenze erreicht ist, und der nächste Abruf steht ohne Deckung da.
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Was die Rahmenvereinbarung regelt und was offen bleibt
Die Rahmenvereinbarung ist ein Vorratsvertrag. Sie legt Bedingungen fest, unter denen Aufträge erteilt werden, ohne selbst schon ein Auftrag zu sein. Für IT-Bedarfe ist das attraktiv, weil sich Fachverfahren, Endgeräte, Beratungsleistungen oder Entwicklungsaufwände laufend ergeben und die Vorlaufzeit eines vollständigen Verfahrens den Bedarf regelmäßig überholt.
Der Preis dieser Flexibilität ist Vorarbeit. Was in einem normalen Verfahren erst bei der Beauftragung entschieden wird, muss hier vorab geregelt sein: der Gegenstand, die Bedingungen, das Volumen, die Laufzeit und der Weg vom Bedarf zum Einzelauftrag. Wer diese Punkte offen lässt, hat keine flexible Rahmenvereinbarung, sondern eine, die bei der ersten Rüge nicht trägt.
Offen bleiben darf und soll dagegen die Frage, wann und wie viel abgerufen wird. Genau darin liegt der Nutzen. Bieter kalkulieren deshalb gegen eine Menge, die sie nicht sicher erhalten, und das schlägt sich im Preis nieder. Eine realistische Schätzung ist also nicht nur eine rechtliche Pflicht, sondern auch eine wirtschaftliche Frage: Eine deutlich zu hohe Angabe verzerrt die Kalkulation ebenso wie eine zu niedrige.
Höchstmenge und Höchstwert: wo Normtext und Rechtsprechung auseinandergehen
Der Wortlaut des § 21 Absatz 1 Satz 2 VgV klingt entspannt. Das in Aussicht genommene Auftragsvolumen ist so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben, braucht aber nicht abschließend festgelegt zu werden. Wer nur diesen Satz liest, kommt zu dem Ergebnis, dass eine Schätzung genügt.
Der Europäische Gerichtshof hat mit Urteil vom 17. Juni 2021 in der Rechtssache C-23/20 anders entschieden. Danach ist bei der Vergabe einer Rahmenvereinbarung neben der geschätzten Menge oder dem geschätzten Wert auch eine Höchstmenge oder ein Höchstwert anzugeben, und die Rahmenvereinbarung verliert ihre Wirkung, sobald diese Höchstmenge erreicht ist. Weitere Einzelabrufe sind dann nicht mehr gedeckt.
Für die tägliche Arbeit ist das Spannungsverhältnis leichter aufzulösen, als es aussieht. Die Angabe einer Obergrenze kostet nichts, sie schafft für Bieter Klarheit und für dich Rechtssicherheit. Offen bleibt die Frage, welche Rechtsfolge ein Abruf über der Grenze im deutschen Recht genau hat, und diese Frage solltest du nicht als geklärt darstellen. Praktisch spielt sie keine Rolle, weil du in beiden Lesarten ein neues Verfahren brauchst.
Drei Wege zum Einzelauftrag, und wann welcher passt
Bei einer Rahmenvereinbarung mit mehreren Unternehmen sieht § 21 Absatz 4 VgV drei Wege vor. Der erste führt ohne erneutes Vergabeverfahren zum Auftrag, setzt aber voraus, dass alle Bedingungen und die objektiven Kriterien für die Auswahl des Auftragnehmers festgelegt sind. Der zweite ist ein gemischtes Modell, bei dem teils ohne und teils mit erneutem Verfahren beauftragt wird, sofern diese Möglichkeit vorher festgelegt wurde. Der dritte führt über ein erneutes Vergabeverfahren zwischen den Parteien der Rahmenvereinbarung.
Für standardisierte Leistungen mit festem Preis passt der erste Weg. Endgeräte, Lizenzen oder klar umrissene Serviceleistungen lassen sich vorab so vollständig beschreiben, dass eine Auswahlregel ohne Ermessen funktioniert. Bewährt hat sich eine Reihenfolge nach dem Wertungsergebnis mit einer Nachrückregel für den Fall, dass der Erstplatzierte nicht liefern kann.
Für Leistungen, deren Zuschnitt vom Einzelfall abhängt, passt der dritte Weg besser. Entwicklungs- und Beratungsleistungen sind dafür das typische Beispiel: Aufwand, Rollen und Zeitraum ergeben sich erst aus der konkreten Aufgabe. Der Miniwettbewerb erzeugt hier zusätzlichen Aufwand, liefert aber Angebote, die zum tatsächlichen Bedarf passen. Die Grenze in beiden Fällen ist dieselbe: Wesentliche Änderungen an den Bedingungen der Rahmenvereinbarung sind unzulässig.
Auftragswert, Wartefrist und Dokumentation beim Abruf
Bei der Wertermittlung ist der geschätzte Gesamtwert aller Einzelaufträge während der gesamten Laufzeit zugrunde zu legen, nicht der Wert eines einzelnen Abrufs. Das entscheidet darüber, ob das Verfahren oberhalb oder unterhalb der Schwellenwerte läuft, und es ist der Punkt, an dem Rahmenvereinbarungen am häufigsten falsch eingeordnet werden. Rechne die Verlängerungsoptionen mit und dokumentiere die Annahmen, aus denen sich die Menge ergibt.
Beim Abruf selbst gelten Erleichterungen. Die Informations- und Wartepflicht nach § 134 GWB entfällt bei Abrufen aus Rahmenvereinbarungen und dynamischen Beschaffungssystemen, sodass du nicht bei jedem Einzelauftrag die Wartefrist von fünfzehn beziehungsweise zehn Kalendertagen einhalten musst. Für die Handlungsfähigkeit ist das der eigentliche Zeitgewinn der Konstruktion.
Auch bei der Dokumentation gibt es eine Ausnahme. Nach § 8 Absatz 3 VgV ist ein Vergabevermerk nicht erforderlich für Aufträge auf der Grundlage von Rahmenvereinbarungen, die mit einem Unternehmen geschlossen wurden, sowie für Abrufe bei mehreren Unternehmen ohne erneutes Vergabeverfahren. Soweit die Vergabebekanntmachung die geforderten Informationen enthält, darf sich der Auftraggeber darauf beziehen. Das entbindet dich nicht davon, den Abrufstand zu führen, denn diese Zahl braucht niemand für die Akte, sondern für die Frage, ob der nächste Abruf noch gedeckt ist.
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Häufige Fragen
Müssen wir eine Höchstmenge angeben, obwohl die VgV das nicht ausdrücklich verlangt?
Wie lange darf eine Rahmenvereinbarung laufen?
Dürfen wir bei mehreren Auftragnehmern frei auswählen, wer den Zuschlag bekommt?
Brauchen wir für jeden Abruf einen Vergabevermerk?
Gibt es ein EVB-IT Muster für Rahmenvereinbarungen?
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