Zuschlagskriterien und Wertungsmatrix aufbauen, damit aus Punkten das wirtschaftlichste Angebot wird
Eine Matrix, in der am Ende alle Angebote nahe beieinander liegen, hat nicht gewertet, sondern nur den Preis mit zusätzlichen Schritten bestätigt.
KI-generiertDieses Bild wurde mit KI erzeugt · Yves Hoppe / KI / cmt
Die Matrix steht, aber sie entscheidet nichts
Wertungsmatrizen entstehen häufig unter Zeitdruck kurz vor der Bekanntmachung, und sie entstehen aus einer Vorlage. Die Kriterien werden aus dem letzten Verfahren übernommen, die Gewichte an ein paar Stellen angepasst, die Punktskala bleibt wie sie war. Das Ergebnis ist formal vollständig und wirkt solide. Auffällig wird es erst bei der Auswertung, wenn die qualitativen Punkte aller wertbaren Angebote so eng beieinanderliegen, dass die Entscheidung faktisch allein über den Preis fällt.
Die Ursache dafür ist meistens dieselbe: Es wird bepunktet, was schon Mindestanforderung ist. Wenn die Leistungsbeschreibung eine Eigenschaft zwingend verlangt und die Matrix dieselbe Eigenschaft bewertet, erfüllen alle wertbaren Angebote sie und bekommen dieselben Punkte. Jedes solche Kriterium ist ein Gewichtsanteil, der aus der Entscheidung herausgenommen wurde, ohne dass es in der Matrix sichtbar ist.
Das zweite Muster betrifft den Bewertungsmaßstab. Kriterien wie die Qualität eines Konzepts werden mit einer Punktskala versehen, ohne dass festgelegt ist, wofür es welche Stufe gibt. Bei der Wertung entscheidet dann der Eindruck, und der lässt sich im Nachprüfungsverfahren nicht begründen. Nach § 58 Absatz 5 VgV sollen an der Entscheidung über den Zuschlag in der Regel mindestens zwei Vertreter des öffentlichen Auftraggebers mitwirken, und zwei Personen kommen ohne festgelegten Maßstab regelmäßig zu unterschiedlichen Ergebnissen.
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Sechs Schritte zur Wertungsmatrix, die vor der Bekanntmachung fertig ist
Die Matrix entsteht nicht nach der Leistungsbeschreibung, sondern mit ihr. Wer beide getrennt schreibt, produziert die Doppelungen, die später die Punkteverteilung flach machen.
- 1
Festlegen, worüber entschieden werden soll
Schreib in wenigen Sätzen auf, welche Unterschiede zwischen zwei Angeboten für dich einen Unterschied machen würden. Aus diesen Sätzen werden die Kriterien. Alles, was dir dabei nicht einfällt, gehört auch nicht in die Matrix, egal wie üblich es in Vorlagen ist.
Geschafft, wenn: Eine kurze Liste von Unterscheidungen steht, bevor eine Tabelle existiert.
- 2
Gegen die Leistungsbeschreibung abgleichen
Geh die Liste durch und streiche jedes Kriterium, das in der Leistungsbeschreibung bereits als Mindestanforderung steht. Für die verbleibenden prüfe, ob das Angebot die nötige Angabe überhaupt enthält, denn nach § 56 Absatz 3 VgV lassen sich leistungsbezogene Unterlagen, die die Wirtschaftlichkeitsbewertung anhand der Zuschlagskriterien betreffen, später nicht nachfordern.
Geschafft, wenn: Jedes Kriterium wertet etwas, das nicht ohnehin gefordert ist, und wird durch eine abgefragte Angabe belegt.
- 3
Gewichte vergeben und begründen
Verteile die Gewichte so, dass sie deine Sätze aus dem ersten Schritt abbilden. Halte je Kriterium in einem Satz fest, warum es dieses Gewicht hat. § 58 Absatz 3 VgV lässt bei Bedarf eine Spanne mit angemessener Bandbreite zu, verlangt aber, dass die Gewichtung in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen angegeben wird.
Geschafft, wenn: Die Gewichtung steht fest, ist begründet und ist bekanntmachungsfähig.
- 4
Den Bewertungsmaßstab ausformulieren
Beschreibe je Kriterium und je Punktstufe, welche Angabe diese Stufe rechtfertigt. Formuliere dabei beobachtbare Merkmale statt Werturteile: nicht ein überzeugendes Konzept, sondern ein Konzept, das die genannten Schnittstellen benennt, die Übergabe beschreibt und den Rückfallweg festlegt.
Geschafft, wenn: Zwei Personen kommen bei demselben Angebot unabhängig voneinander zur selben Stufe.
- 5
Preis und Qualität zusammenführen
Leg fest, wie aus einem Betrag Punkte werden. Ob du den niedrigsten Preis als Bezugsgröße nimmst oder eine Spanne aufspannst, ändert, wie stark Preisabstände durchschlagen, und diese Wirkung solltest du kennen, bevor die Angebote da sind. Alternativ gibst du nach § 58 Absatz 2 VgV Festpreise vor und entscheidest ausschließlich über Qualität.
Geschafft, wenn: Der Rechenweg vom Angebot zur Gesamtpunktzahl liegt schriftlich vor.
- 6
Die Matrix an gedachten Angeboten durchspielen
Erfinde zwei bis drei Angebote mit unterschiedlichen Stärken und rechne sie durch. Wenn das teuerste Angebot mit der besten Qualität nie gewinnen kann oder wenn Qualitätsunterschiede im Ergebnis verschwinden, stimmt die Gewichtung oder die Preisumrechnung nicht. Diese Probe kostet eine Stunde und verhindert den Fehler, der sich später nicht mehr beheben lässt.
Geschafft, wenn: Du weißt, unter welchen Bedingungen welches Angebot gewinnt, bevor du bekannt machst.
Fünf Bausteine, aus denen jede Wertungsmatrix besteht
- 01 Der Kriterienbaum legt fest, worüber überhaupt entschieden wird, und trennt Preis von Qualität.
- 02 Die Gewichtung bestimmt, wie stark jedes Kriterium durchschlägt, und ist vorher bekannt zu geben.
- 03 Der Bewertungsmaßstab beschreibt je Punktstufe, welche Angabe im Angebot sie rechtfertigt.
- 04 Die Preisumrechnung übersetzt Beträge in Punkte und entscheidet, wie stark Preisabstände wirken.
- 05 Die Dokumentation hält fest, wer wie bewertet hat, und trägt die Begründung gegenüber den Bietern.
Was eine tragfähige Wertungssystematik leistet
Eine gute Matrix hat zwei Eigenschaften: Sie bildet ab, was dir am Angebot tatsächlich wichtig ist, und sie erzeugt aus verschiedenen Angeboten verschiedene Ergebnisse. Beides klingt selbstverständlich und beides lässt sich vor der Bekanntmachung prüfen, wenn du sie an gedachten Angeboten durchspielst.
Den zulässigen Rahmen der Kriterien ausschöpfen
§ 58 Absatz 2 VgV lässt neben Preis oder Kosten qualitative, umweltbezogene und soziale Zuschlagskriterien zu, ausdrücklich auch Organisation, Qualifikation und Erfahrung des eingesetzten Personals, sofern diese erheblichen Einfluss auf die Ausführungsqualität haben, sowie Aspekte der digitalen Souveränität.
Kosten statt Preis erwägen
Der Normtext spricht von Preis oder Kosten. Wo Betrieb, Verbrauch und Ablösung den Angebotspreis deutlich übersteigen, bildet ein reiner Angebotspreis die Wirtschaftlichkeit schlecht ab. Der Kostenbegriff eröffnet den Weg, diese Anteile mitzurechnen, verlangt dafür aber einen offengelegten Rechenweg.
Festpreis als Möglichkeit mitdenken
§ 58 Absatz 2 VgV lässt zu, dass der Auftraggeber Festpreise vorgibt, sodass ausschließlich über Qualität entschieden wird. Für Leistungen, bei denen der Preis ohnehin durch Marktüblichkeit oder Vertragsmuster bestimmt ist, ist das der ehrlichere Weg als eine Preiskomponente, die niemand ernsthaft unterbietet.
Die Gewichtung bekannt geben, nicht nur festlegen
§ 58 Absatz 3 VgV verlangt die Angabe der Gewichtung in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen. Sie darf notfalls als Spanne mit angemessener Bandbreite angegeben werden. Nur wenn eine Gewichtung objektiv nicht möglich ist, genügt eine absteigende Rangfolge, und dieser Ausnahmefall ist selten.
Für jedes Kriterium einen Maßstab schreiben
Zu jeder Punktstufe gehört ein Satz, der beschreibt, welche Angabe im Angebot diese Stufe rechtfertigt. Ohne diesen Satz bewertest du Eindrücke, und Eindrücke lassen sich weder gegenüber Bietern noch gegenüber einer Vergabekammer begründen.
Doppelungen zur Leistungsbeschreibung entfernen
Streiche jedes Kriterium, das schon als Mindestanforderung feststeht. Was jedes wertbare Angebot ohnehin erfüllt, verteilt keine Punkte, sondern verschiebt Gewicht auf die verbleibenden Kriterien, ohne dass das in der Matrix erkennbar wäre.
Die Wertung zu zweit anlegen und dokumentieren
§ 58 Absatz 5 VgV sieht vor, dass an der Entscheidung über den Zuschlag in der Regel mindestens zwei Vertreter des öffentlichen Auftraggebers mitwirken sollen. Das ist zugleich der beste Test für den Bewertungsmaßstab, denn abweichende Einschätzungen zeigen genau die Stellen, an denen er zu unbestimmt ist.
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Der Rahmen, den § 58 VgV setzt, ist weiter als die übliche Praxis
§ 127 GWB und § 58 VgV knüpfen den Zuschlag an das wirtschaftlichste Angebot, ermittelt auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses. Der Preis ist damit ein Bestandteil, nicht der Maßstab. § 58 Absatz 2 VgV zählt auf, was neben Preis oder Kosten zulässig ist: qualitative, umweltbezogene und soziale Zuschlagskriterien, ausdrücklich auch Organisation, Qualifikation und Erfahrung des eingesetzten Personals, sofern diese erheblichen Einfluss auf die Ausführungsqualität haben, sowie Aspekte der digitalen Souveränität.
Der zuletzt genannte Punkt ist für IT-Vergaben der interessanteste, weil er in älteren Beiträgen und in vielen Vorlagen noch nicht auftaucht. Aspekte der digitalen Souveränität sind in § 58 Absatz 2 Satz 2 Nummer 4 VgV ausdrücklich als zulässiges Zuschlagskriterium genannt. Wer bisher über Umwege argumentieren musste, um Abhängigkeiten von einzelnen Anbietern in die Wertung zu bekommen, hat damit eine unmittelbare Grundlage im Normtext.
Die dritte Möglichkeit wird am seltensten genutzt und ist oft die passendste. Der Auftraggeber kann Festpreise vorgeben, sodass ausschließlich über die Qualität entschieden wird. Bei Leistungen, deren Preis ohnehin durch Vertragsmuster, Marktüblichkeit oder Preisrecht bestimmt ist, ersetzt das eine Preiskomponente, die zwar Gewicht trägt, aber keine Unterschiede erzeugt. Der Nebeneffekt ist eine Wertung, die tatsächlich über den Inhalt der Angebote entscheidet.
Die Gewichtung entscheidet sich vorher und wird nachher gelesen
§ 58 Absatz 3 VgV verlangt, die Gewichtung der Zuschlagskriterien in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen anzugeben. Möglich ist dabei die Angabe als Spanne mit einer angemessenen Bandbreite. Nur wenn eine Gewichtung objektiv nicht möglich ist, genügt eine absteigende Rangfolge. Diese Reihenfolge im Normtext ist zugleich eine Rangfolge der Verbindlichkeit, und die Ausnahme trägt seltener, als sie in Anspruch genommen wird.
Praktisch wirkt die Bekanntgabe in zwei Richtungen. Nach außen ermöglicht sie den Bietern, ihr Angebot auf die Entscheidung auszurichten, und das ist ihr eigentlicher Zweck. Nach innen bindet sie dich: Ab der Bekanntmachung ist die Gewichtung nicht mehr veränderbar, auch nicht, wenn sich bei der Auswertung zeigt, dass sie das falsche Ergebnis produziert. Deshalb ist die Probe an gedachten Angeboten vor der Bekanntmachung der wichtigste Arbeitsschritt der ganzen Matrix.
Ein verbreiteter Irrtum betrifft die Unterkriterien. Wenn ein Kriterium in Unterkriterien zerfällt, deren Verhältnis zueinander die Entscheidung beeinflusst, ist auch dieses Verhältnis Teil der Gewichtung. Eine Matrix, die nach außen drei Kriterien mit Gewichten nennt und intern zwölf Unterkriterien unterschiedlich stark einfließen lässt, gibt die Gewichtung nicht vollständig bekannt. Wer Unterkriterien braucht, sollte ihre Anteile mit veröffentlichen.
Wie Preis und Qualität zusammenkommen
Der Schritt, an dem die meisten Matrizen ihre Wirkung verlieren, ist die Umrechnung des Preises in Punkte. Sie bestimmt, wie stark ein Preisunterschied gegenüber einem Qualitätsunterschied wiegt, und sie tut das unabhängig davon, welche Gewichte in der Tabelle stehen. Zwei Verfahren mit identischer Gewichtung können völlig unterschiedliche Ergebnisse produzieren, wenn das eine den Preisabstand am günstigsten Angebot misst und das andere an einer vorher festgelegten Spanne.
Die Wirkung lässt sich in einem Satz beschreiben: Je enger die Angebote preislich beieinanderliegen, desto stärker muss die Umrechnung spreizen, damit der Preis überhaupt noch etwas ausmacht, und desto empfindlicher reagiert das Ergebnis auf kleine Preisunterschiede. Umgekehrt kann eine Umrechnung, die am niedrigsten Preis ausgerichtet ist, bei einem einzelnen sehr niedrigen Angebot alle anderen Angebote im Preisteil praktisch gleich schlecht dastehen lassen. Beides ist zulässig, beides muss aber bewusst gewählt und vorher offengelegt sein.
Als Arbeitshilfe für IT-Leistungen ist die Unterlage für Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen verbreitet, veröffentlicht im April 2018 unter Federführung der Zentralstelle für IT-Beschaffung des Beschaffungsamts. Sie beschreibt unter anderem die einfache und die erweiterte Richtwertmethode, bei der Preis und Leistungspunkte ins Verhältnis gesetzt werden und das beste Verhältnis den Zuschlag bekommt. Zwei Dinge sind dabei wichtig: Die Unterlage hat keinen Rechtsnormcharakter, sie ist eine Arbeitshilfe des Bundes. Und sie stammt aus dem Jahr 2018 und bildet die Änderungen der Jahre danach nicht ab, weshalb die Methodenbeschreibung nutzbar bleibt, die Darstellung des Rechtsstands aber nicht.
Was die Wertung dokumentieren muss, damit sie hält
§ 8 Absatz 1 VgV verlangt, das Verfahren von Beginn an fortlaufend in Textform zu dokumentieren, und § 8 Absatz 2 VgV nennt zwölf Pflichtinhalte des Vergabevermerks. Für die Wertung sind mehrere davon einschlägig: die berücksichtigten Bewerber oder Bieter und die Gründe ihrer Auswahl, die nicht berücksichtigten Angebote und Teilnahmeanträge mit Gründen, die Gründe für die Ablehnung ungewöhnlich niedriger Angebote sowie der erfolgreiche Bieter mit Begründung und geplantem Unterauftragsanteil.
Für qualitative Kriterien reicht die Punktzahl als Dokumentation nicht aus. Nachvollziehbar wird die Wertung erst, wenn zu jeder Punktvergabe steht, welche Stelle im Angebot sie trägt. Das ist weniger Aufwand, als es klingt, wenn der Bewertungsmaßstab vorher ausformuliert wurde, denn dann besteht die Begründung im Wesentlichen aus dem Verweis auf die erfüllte oder nicht erfüllte Beschreibung der Stufe.
Nach der Wertungsentscheidung greift § 134 GWB. Ein Vertrag darf erst fünfzehn Kalendertage nach Absendung der Information geschlossen werden, bei Übermittlung auf elektronischem Weg oder per Fax verkürzt sich die Frist auf zehn Kalendertage. Die Frist beginnt am Tag nach der Absendung durch den Auftraggeber, auf den Zugang beim Bieter kommt es ausdrücklich nicht an. In dieser Zeit lesen die unterlegenen Bieter die Begründung, und die Qualität dieser Begründung entscheidet mit darüber, ob ein Nachprüfungsantrag folgt.
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Häufige Fragen
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Passt dazu
- Eine Leistungsbeschreibung schreiben, die Angebote vergleichbar macht
- Fehlende Unterlagen nachfordern oder ausschließen: wo die Grenze verläuft
- Eignung prüfen: was die Einheitliche Europäische Eigenerklärung leistet und was nicht
- Ökologische und soziale Kriterien verankern, ohne den Auftragsbezug zu verlieren