Die Leistungsbeschreibung für eine Ausschreibung so schreiben, dass Angebote vergleichbar werden
Der Aufwand steckt nicht im Formulieren, sondern in der Entscheidung, was Mindestanforderung ist, was gewertet wird und was gar nicht erst in die Unterlagen gehört.
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Beschrieben wird das Produkt, gebraucht wird die Leistung
Der häufigste Anfang einer Leistungsbeschreibung ist ein Datenblatt. Ein Fachbereich hat sich eine Lösung angesehen, sie gefällt ihm, und die Anforderungsliste entsteht, indem die Eigenschaften dieser Lösung abgeschrieben werden. Das Ergebnis ist eine Beschreibung, die genau ein Angebot zulässt, ohne dass irgendwo der Produktname steht. Sie ist nicht deshalb angreifbar, weil sie etwas Falsches verlangt, sondern weil niemand mehr erklären kann, warum die Schnittstelle genau so heißen muss und warum die Antwortzeit ausgerechnet an dieser Stelle liegt.
Das zweite Fehlerbild ist die Gegenbewegung. Aus Sorge vor dem Vorwurf der Produktvorgabe wird so allgemein formuliert, dass am Ende fünf Angebote eingehen, die fünf verschiedene Dinge anbieten. Alle erfüllen die Beschreibung, keines ist mit dem anderen vergleichbar, und die Wertung muss Unterschiede bepunkten, die vorher niemand als Kriterium benannt hat. Beide Fehler haben dieselbe Wurzel: Die Beschreibung wurde geschrieben, bevor entschieden war, welche Eigenschaft zwingend ist und welche gewertet wird.
Sichtbar wird das erst spät und dann an drei Stellen gleichzeitig. In der Wertung, weil § 56 Absatz 3 VgV die Nachforderung leistungsbezogener Unterlagen ausschließt, die die Wirtschaftlichkeitsbewertung anhand der Zuschlagskriterien betreffen, du also nicht nachträglich einsammeln kannst, was du in der Beschreibung vergessen hast. In der Abnahme, weil ohne messbares Kriterium niemand sagen kann, ob die Leistung erbracht ist. Und in der Vertragslaufzeit, weil jede vergessene Anforderung später als Auftragsänderung wiederkommt, für die § 132 GWB enge Grenzen setzt.
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Sechs Schritte vom Bedarf zur fertigen Beschreibung
Die Reihenfolge ist wichtiger als die Vorlage. Wer mit dem Formulieren beginnt, muss die Trennung von Mindestanforderung und Wertungskriterium später in einen fertigen Text hineinoperieren, und dabei entstehen die Widersprüche, die im Bieterfragenverfahren auffallen.
- 1
Den Bedarf ohne Lösung aufschreiben
Halte in wenigen Sätzen fest, welcher Zustand nach der Beschaffung eintreten soll, wer damit arbeitet und woran der Erfolg gemessen wird. Verzichte in diesem Schritt bewusst auf jeden Produktnamen, jede Versionsangabe und jede Technologie. Was sich ohne Lösungsbegriff nicht beschreiben lässt, ist meist noch kein Bedarf, sondern eine Gewohnheit.
Geschafft, wenn: Eine Bedarfsbeschreibung steht, die mehrere Lösungswege offenlässt.
- 2
Die Wissenslücke schließen, bevor du sie beschreibst
Wo du den Markt nicht kennst, entsteht entweder eine zu enge oder eine zu unbestimmte Beschreibung. Eine Markterkundung vor dem Verfahren ist der übliche Weg, diese Lücke zu schließen, und sie hat eigene Regeln, weil die dabei befragten Unternehmen später mitbieten wollen.
Geschafft, wenn: Du weißt, welche Lösungswege es gibt und welche Anforderung den Wettbewerb einengt.
- 3
Anforderungen sortieren, bevor du sie formulierst
Geh die gesammelten Anforderungen einzeln durch und ordne jede einem der vier Orte zu: Leistungsbeschreibung, Eignung, Zuschlag oder Ausführungsbedingung. Streiche in diesem Durchgang alles, wofür sich kein Nachweis benennen lässt. Diese Sortierung ist die eigentliche Arbeit und sie geht deutlich schneller, wenn sie vor dem Ausformulieren stattfindet.
Geschafft, wenn: Jede Anforderung hat einen Ort und einen Nachweis, oder sie ist gestrichen.
- 4
Produktneutral formulieren und Verweise absichern
Schreibe die Anforderungen als Eigenschaften aus, nicht als Namen. Wo ein Verweis auf einen Typ, ein Verfahren oder eine Norm unvermeidbar ist, weil sich der Gegenstand sonst nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschreiben lässt, setz den Zusatz oder gleichwertig unmittelbar dahinter und nicht in eine Fußnote.
Geschafft, wenn: Kein Verweis steht ohne den Zusatz, und für jeden Verweis existiert eine Begründung im Vermerk.
- 5
Die Wertung gegen die Beschreibung gegenlesen
Nimm die geplanten Zuschlagskriterien und prüfe für jedes, ob die Leistungsbeschreibung die Angabe überhaupt abfragt, die du bewerten willst. Was gewertet werden soll, muss als abgefragte Angabe im Angebot ankommen, weil § 56 Absatz 3 VgV die Nachforderung leistungsbezogener Unterlagen ausschließt, die die Wirtschaftlichkeitsbewertung anhand der Zuschlagskriterien betreffen.
Geschafft, wenn: Zu jedem Zuschlagskriterium gibt es eine Stelle im Angebot, an der es steht.
- 6
Abnahme und Vertragslaufzeit durchspielen
Lies die Beschreibung ein letztes Mal aus der Sicht der Stelle, die später abnimmt. Zu jeder Mindestanforderung muss die Frage beantwortbar sein, woran im Betrieb erkennbar ist, dass sie erfüllt ist. Was hier offenbleibt, wird während der Laufzeit zum Streitpunkt und lässt sich dann nur noch über eine Auftragsänderung lösen, für die § 132 GWB enge Grenzen setzt.
Geschafft, wenn: Die Beschreibung taugt als Maßstab für Wertung und Abnahme, nicht nur als Ausschreibungstext.
Vier Orte, an denen eine Anforderung landen kann
- 01 In der Leistungsbeschreibung steht, was jedes Angebot zwingend erfüllen muss, damit es überhaupt gewertet wird.
- 02 In den Eignungskriterien steht, was das Unternehmen mitbringen muss, nicht was die Leistung können muss.
- 03 In den Zuschlagskriterien steht, wofür es mehr oder weniger Punkte gibt, wenn die Mindestanforderung schon erfüllt ist.
- 04 In den Ausführungsbedingungen steht, was während der Vertragslaufzeit gilt und erst dort überprüft wird.
- 05 Wandert eine Anforderung an den falschen Ort, ist sie entweder wirkungslos oder sie schließt Angebote aus, die du gebraucht hättest.
Was eine tragfähige Beschreibung leistet und woran du sie erkennst
Das Ziel ist keine lückenlose Aufzählung aller Wünsche, sondern ein Text, aus dem drei verschiedene Leserollen dasselbe herauslesen: der Bieter, was er anbieten muss, das Wertungsgremium, woran es Punkte vergibt, und die abnehmende Stelle, wann die Leistung erbracht ist. Wenn diese drei Rollen zum selben Ergebnis kommen, ist die Beschreibung fertig.
Den Bedarf vom Produkt trennen
Formuliere zuerst, welches Ergebnis eintreten soll, und erst danach, mit welchen Eigenschaften es erreicht wird. Aus dem Satz, dass ein bestimmtes System gebraucht wird, wird der Satz, dass Vorgänge einer Fachanwendung revisionssicher abgelegt und über eine dokumentierte Schnittstelle abrufbar sein müssen.
Merkmale nutzen, die über das Produkt hinausgehen
§ 31 Absatz 3 VgV lässt Merkmale zu, die Qualität, Innovation sowie soziale und umweltbezogene Aspekte betreffen, ausdrücklich auch den Herstellungsprozess oder ein anderes Stadium im Lebenszyklus einschließlich der Produktions- und Lieferkette, selbst wenn diese Faktoren keine materiellen Bestandteile der Leistung sind.
Die Grenze kennen, die derselbe Absatz zieht
Ein solches Merkmal muss in Verbindung mit dem Auftragsgegenstand stehen und zu dessen Wert und Beschaffungszielen verhältnismäßig sein. Beide Bedingungen stehen im Normtext nebeneinander, und die zweite wird regelmäßig vergessen, wenn eine Anforderung inhaltlich gut begründbar erscheint.
Den Zusatz oder gleichwertig richtig setzen
Verweise auf Typen, Verfahren, Schutzrechte oder Herkunft sind nach § 31 Absatz 6 VgV zulässig, wenn sie durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt sind, und ausnahmsweise auch dann, wenn sich der Gegenstand anderenfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschreiben lässt. Der Zusatz oder gleichwertig gehört in beiden Fällen dazu.
Auch Normverweise tragen den Zusatz
§ 31 Absatz 2 Satz 2 VgV verlangt den Zusatz oder gleichwertig ebenso bei der Bezugnahme auf technische Anforderungen, also auf nationale Normen zur Umsetzung europäischer Normen, Europäische Technische Bewertungen, gemeinsame technische Spezifikationen und internationale Normen. Die dort genannte Rangfolge ist dabei einzuhalten.
Mindestanforderung und Wertungskriterium sauber trennen
Was Mindestanforderung ist, wird nicht bepunktet, sondern führt bei Nichterfüllung aus dem Verfahren. Was gewertet wird, darf keine Mindestanforderung sein, sonst bekommen alle wertbaren Angebote dieselbe Punktzahl und die Wertung entscheidet nichts mehr.
Jede Anforderung mit ihrem Nachweis versehen
Neben jeder Zeile steht, woran die Erfüllung erkennbar ist: eine Erklärung, ein Nachweis, eine Vorführung, ein Messwert. Wo dir dazu nichts einfällt, ist die Anforderung entweder überflüssig oder noch nicht zu Ende gedacht.
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Produktneutralität ist ein Verbot mit einer Ausnahme, nicht ein Formulierungsstil
§ 31 Absatz 6 VgV verbietet nicht jeden Verweis auf ein Produkt, sondern den Verweis, durch den bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produkte begünstigt oder ausgeschlossen werden. Der Normtext nennt dabei ausdrücklich mehrere Anknüpfungspunkte: eine bestimmte Produktion, eine bestimmte Herkunft, ein besonderes Verfahren, gewerbliche Schutzrechte, Typen und einen bestimmten Ursprung. Das Verbot greift also auch dort, wo gar kein Markenname fällt, sondern eine Eigenschaft beschrieben wird, die nur ein Hersteller so umsetzt.
Die Ausnahme hat zwei Alternativen, und sie werden häufig vermischt. Die erste steht in Satz 1: Der Verweis bleibt zulässig, wenn er durch den Auftragsgegenstand gerechtfertigt ist. Die zweite steht in Satz 2 und greift, wenn der Auftragsgegenstand anderenfalls nicht hinreichend genau und allgemein verständlich beschrieben werden kann. Für keine der beiden genügt es, dass ein Produkt bekannt und bewährt ist oder dass die Beschreibung ohne den Namen aufwendiger würde.
Ist die Ausnahme erfüllt, folgt daraus keine Freiheit, sondern eine weitere Pflicht. Solche Verweise sind zwingend mit dem Zusatz oder gleichwertig zu versehen. Der Zusatz ist keine Höflichkeitsformel: Er verpflichtet dich, ein gleichwertiges Angebot auch tatsächlich zu prüfen, und dafür brauchst du vorher einen Maßstab. Wer den Zusatz setzt, ohne zu wissen, woran er Gleichwertigkeit misst, hat die Prüfung nur in die Wertung verschoben.
Was du beschreiben darfst, geht weiter als die Sache selbst
Die Vorstellung, eine Leistungsbeschreibung dürfe nur den Gegenstand betreffen, ist überholt. § 31 Absatz 3 VgV stellt ausdrücklich klar, dass sich Merkmale auf den Herstellungsprozess oder ein anderes Stadium im Lebenszyklus beziehen dürfen, einschließlich der Produktions- und Lieferkette, und dass das selbst dann gilt, wenn diese Faktoren keine materiellen Bestandteile der Leistung sind. Für die IT-Beschaffung ist das der Anknüpfungspunkt für Anforderungen an Entwicklungs- und Betriebspraxis, die sich am fertigen Produkt nicht ablesen lassen.
Die Grenze steht im selben Absatz und besteht aus zwei Teilen. Erstens muss das Merkmal in Verbindung mit dem Auftragsgegenstand stehen. Zweitens muss es zu dessen Wert und Beschaffungszielen verhältnismäßig sein. Der erste Teil wird meistens geprüft, der zweite fast nie. Eine Anforderung, die für sich genommen sinnvoll ist, kann an der Verhältnismäßigkeit scheitern, wenn ihr Nachweisaufwand in keinem Verhältnis zum Auftragswert steht und deshalb kleinere Anbieter aus dem Wettbewerb drängt.
Genau hier greift die Verbindung zu § 97 Absatz 4 GWB, wonach mittelständische Interessen vornehmlich zu berücksichtigen sind. Eine Anforderung, die nur von Anbietern erfüllbar ist, die ohnehin für große Auftraggeber arbeiten, verengt den Wettbewerb, ohne die Leistung besser zu machen. Die brauchbare Gegenfrage lautet nicht, ob eine Anforderung wünschenswert ist, sondern ob du auf sie verzichten würdest, wenn dadurch drei zusätzliche Angebote eingingen.
Die Trennung von Mindestanforderung und Wertungskriterium entscheidet die Wertung
Jede Anforderung ist entweder eine Bedingung oder ein Maßstab, und beides zugleich geht nicht. Eine Bedingung führt bei Nichterfüllung aus dem Verfahren, ein Maßstab führt zu mehr oder weniger Punkten. Wird dieselbe Eigenschaft an beiden Stellen verwendet, entsteht der Effekt, den erfahrene Vergabestellen an der Punkteverteilung sofort erkennen: Alle wertbaren Angebote erfüllen die Mindestanforderung, alle bekommen dafür dieselben Punkte, und die Entscheidung fällt am Ende doch allein über den Preis.
Die umgekehrte Verwechslung ist teurer. Wird eine Eigenschaft nur gewertet, die eigentlich zwingend gebraucht wird, kann ein Angebot den Zuschlag bekommen, das sie nicht bietet, weil es an anderer Stelle genug Punkte gesammelt hat. Aus einem Wertungsfehler wird dann ein Betriebsproblem, das erst nach der Einführung auffällt. Die Prüffrage dazu ist einfach: Könntest du mit dem schlechtesten noch zulässigen Erfüllungsgrad dieser Anforderung tatsächlich arbeiten? Wenn nein, gehört sie in die Leistungsbeschreibung.
Für die Wertungskriterien selbst zieht § 58 Absatz 2 VgV den Rahmen. Neben Preis oder Kosten sind qualitative, umweltbezogene und soziale Zuschlagskriterien zulässig, ausdrücklich auch Organisation, Qualifikation und Erfahrung des eingesetzten Personals, sofern diese erheblichen Einfluss auf die Ausführungsqualität haben, sowie Aspekte der digitalen Souveränität. Der Auftraggeber kann auch Festpreise vorgeben, sodass ausschließlich über Qualität entschieden wird. Welche Kriterien du wählst, ist damit eine Entscheidung, die zur Leistungsbeschreibung passen muss und nicht nachträglich zu ihr gemacht werden kann.
Warum die Beschreibung über den Zuschlag hinaus wirkt
Nach dem Zuschlag wird die Leistungsbeschreibung zum Vertragsinhalt, und ab diesem Moment misst du daran die Erfüllung. Was dort unbestimmt formuliert ist, lässt sich nicht mehr präzisieren, ohne den Vertrag zu ändern. § 132 Absatz 3 GWB erlaubt Änderungen unterhalb einer doppelten Grenze. Erstens darf sich der Gesamtcharakter des Auftrags nicht ändern. Zweitens darf der Wert der Änderung den jeweiligen Schwellenwert nach § 106 GWB nicht übersteigen und zugleich nicht mehr als zehn Prozent des ursprünglichen Auftragswertes betragen, bei Bauaufträgen nicht mehr als fünfzehn Prozent. Beide Voraussetzungen müssen zusammen vorliegen.
Bei mehreren aufeinander folgenden Änderungen ist in diesem Rahmen der Gesamtwert aller Änderungen maßgeblich, nicht der Einzelwert. Wer eine unbestimmte Beschreibung über die Laufzeit hinweg in kleinen Schritten nachschärft, verbraucht diesen Rahmen deshalb schneller, als es sich anfühlt. Für zusätzliche Leistungen und für Änderungen wegen unvorhersehbarer Umstände gilt nach § 132 Absatz 2 GWB eine andere Grenze von fünfzig Prozent des ursprünglichen Auftragswertes je Änderung, und beide Fälle sind im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt zu machen.
Auch die Dokumentation zieht Fäden zurück in die Beschreibung. § 8 Absatz 1 VgV verlangt, das Verfahren von Beginn an fortlaufend in Textform zu dokumentieren, und § 8 Absatz 2 VgV nennt zwölf Pflichtinhalte des Vergabevermerks. Dazu gehören unter anderem die Gründe für die Ablehnung ungewöhnlich niedriger Angebote und die Gründe für eine Zusammenvergabe mehrerer Lose. Die Begründungen dafür entstehen nicht am Ende, sondern beim Zuschnitt der Leistung, und sie sind später kaum zu rekonstruieren.
Dazu passende Kurse
Wer den ersten Entwurf nicht allein schreiben will, kann das Formulieren von Leistungsbeschreibungen mit Trainerbegleitung üben und die eigene Bedarfsliste mitbringen.
Weil die Beschreibung nach dem Zuschlag zum Vertragsinhalt wird, lohnt daneben das Angebot rund um die Vertragsseite der Beschaffung .
Wie sicher bist du beim Thema wirklich?
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Das war sehr informativ und kann mir in der Praxis gut weiterhelfen.
Es war ein komplett neues Feld für mich gewesen. Vielen Dank für Einführung und Vertiefung!
Häufige Fragen
Darf ich einen Produktnamen nennen, wenn wir das Produkt schon im Haus haben?
Wie ausführlich muss eine Leistungsbeschreibung sein?
Was mache ich, wenn sich die Leistung noch gar nicht genau beschreiben lässt?
Können wir fehlende Angaben nach Angebotsöffnung nachfordern?
Dürfen ökologische Anforderungen schon in die Leistungsbeschreibung?
Passt thematisch dazu
Vergleichbar werden Angebote erst, wenn jede Anforderung prüfbar ist, und wie du eine Anforderung so formulierst, dass sich daraus ein Prüfschritt ableiten lässt , zeigt der Programmierbereich an Beispielen.
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Yves Hoppe
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Eine Beschreibung, die in der Wertung und in der Abnahme trägt
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Passt dazu
- Markterkundung durchführen, ohne den späteren Wettbewerb zu beschädigen
- Zuschlagskriterien und Wertungsmatrix aufbauen: wie aus Punkten das wirtschaftlichste Angebot wird
- Fehlende Unterlagen nachfordern oder ausschließen: wo die Grenze verläuft
- Produktneutral ausschreiben: wann du ein Produkt nennen darfst und wie Open Source ins Verfahren kommt